Acuerdos de Paz: El Plan de Reconstrucción Nacional

La ejecución del Plan de Reconstrucción Nacional no fue tarea fácil, pero a medida que fue pasando el tiempo los ánimos se fueron calmando y los miedos y desconfianzas disminuyeron, aunque no desaparecieron. Se hizo uso de cabildos abiertos y asambleas locales para discutir proyectos y su ejecución. Fue un procedimiento importante que permitió a diferentes sectores sentarse alrededor de una misma mesa, conocerse o reencontrarse y empezar a dejar atrás la rabia y los estereotipos del tiempo de la guerra, ya que ayudó a construir puentes entre beneficiarios y entre ellos y las autoridades locales, las organizaciones internacionales, y las organizaciones no gubernamentales.

En su estudio titulado Transitional Justice and DDR: The Case of El Salvador (Justicia Transicional y DDR: El Caso de El Salvador, publicado en 2009), Alexander Segovia proporciona importante información sobre la ejecución del Plan de Reconstrucción Nacional que se resume a continuación (ha de notarse que los montos de dinero corresponden a las estimaciones en dólares que aparecen el estudio):

• Para la reintegración en zonas rurales se puso en marcha un programa de entrega de tierras para desmovilizados de la Fuerza Armada y del FMLN y habitantes de las zonas. Se trataba de tierras que pertenecían al Estado que no eran reservas forestales; tierras que aún excedían el límite constitucional de 245 hectáreas; y tierras que sus propietarios vendieron voluntariamente al Banco de Tierras.

Este programa tuvo tres fases: la primera fue la transferencia de tierras y la emisión de títulos, y para 1997 se habían beneficiado 35,390 personas, de ellas 8,016 desmovilizados de la Fuerza Armada, 5,365 del FMLN y 22,000 tenedores. Recibieron entre 1.4 y 4.6 hectáreas, dependiendo de la calidad de la tierra. Los plazos de pago fueron los mismos que los establecidos para los beneficiarios de la reforma agraria y cada beneficiario recibió financiamiento de hasta $ 3,428 para pagar el terreno.

La segunda fase fue para créditos agrícolas. A los excombatientes se les otorgaron préstamos por $ 1,780 en condiciones preferenciales, con un año de gracia y cinco para rembolsarlos. Hubo segundos créditos por $ 914 a tasas de mercado con un plazo de un año para pagar. Así, a principios de 1996, 24,560 personas se habían beneficiado de este programa, de ellas, 6,242 del FMLN, 6,754 de la Fuerza Armada y 11,564 tenedores.

La tercera fase fue para brindar asistencia técnica agrícola a través del Centro Nacional de Tecnificación Agrícola (CENTA). Durante el período 1994-1995, el CENTA proporcionó asistencia técnica a 1,007 beneficiarios de la de la Fuerza Armada, del FMLN y tenedores en 418 propiedades que cubrían una extensión de 11,204 hectáreas.

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• Para la reintegración en zonas urbanas, hubo programas en servicios e industria. Para la integración en la industria y servicios se pusieron en marcha programas semestrales con un estipendio mensual de $ 90, créditos de hasta $ 2,300 por un plazo de cinco años, con un período de gracia de un año, a una tasa de interés del 14%; créditos a microempresas y empresas emergentes (startups), que incluyeron asistencia técnica para su diseño, organización y puesta en marcha.

De igual modo se brindó asistencia técnica a microempresas ya existentes, becas para que excombatientes de la Fuerza Armada y del FMLN terminaran sus estudios secundarios, vocacionales y universitarios que incluían el pago de un estipendio mensual equivalente a un salario mínimo, útiles escolares, transporte y costos de graduación. Con este programa se beneficiaron cerca de 700 excombatientes y 600 dirigentes y mandos medios del FMLN y más de 400 desmovilizados de la Fuerza Armada.

Para la ejecución de este programa, el FMLN presentó una lista de beneficiarios dividida en tres categorías, A, B y C, y los beneficios dependían de la categoría. En la categoría A, hubo 138 beneficiarios que recibieron un estipendio mensual que oscilaba entre $ 270 y $ 400, con acceso a créditos de hasta $ 5, 700. En la categoría B, hubo 179 beneficiarios con estipendios que iban de $ 122 a $ 240, con acceso a crédito de hasta $ 4,500 y en la categoría C hubo 238 beneficiarios con un estipendio mensual de entre $ 102 y $ 122, con acceso a créditos de hasta $ 3,400.

También incluyó una línea de crédito de $3.43 millones para vivienda a través del Fondo Social para la Vivienda.

• También hubo programas para heridos de guerra del FMLN y, entre 1995 y 2006, 30,577 se beneficiaron de este programa, incluidos 7,124 menores huérfanos, 81 niños discapacitados, hijos e hijas de combatientes fallecidos y 260 niños cuyos padres murieron cuando eran beneficiarios de este programa.
• Asimismo, 6,888 antiguos miembros de la disuelta Policía Nacional se beneficiaron de programas en industria y servicios, agricultura y becas para terminar su educación secundaria, estudios profesionales o universitarios.

También en términos de reintegración, la decisión de permitir que 20% de los miembros de la nueva Policía Nacional Civil proviniera del FMLN fue positiva, pues les abrió una vía concreta y les dio una buena idea de las responsabilidades que conlleva ser parte del Estado, algo muy diferente a ser opositor. De la misma manera, incluir al FMLN en COPAZ fue positivo para ayudar a su reintegración a la vida política, civil, social e institucional del país.

Sobre COPAZ, en su libro Seeking Peace in El Salvador: The Struggle to Reconstruct a Nation at the End of the Cold War (La búsqueda de la paz en El Salvador: La lucha por reconstruir un nación al final de la Guerra Fría, publicado en 2011), Diana Villiers Negroponte considera que fue la única institución que buscó ampliar la participación política y social en el proceso de paz y que por eso su propia existencia debe considerarse un componente exitoso de los Acuerdos de Paz. Añade que COPAZ tenía la autoridad para redactar legislación para la puesta en marcha de las disposiciones de los Acuerdos de Paz, supervisar su ejecución, verificar cualquier actividad o investigar en cualquier lugar relacionado con la ejecución de los Acuerdos, hacer recomendaciones y lograr consensos. 

Además, enfatiza la autora, un subcomité de COPAZ recibió la tarea de poner en marcha la distribución de tierras y de créditos agrícolas a los excombatientes, pero que como algunos de sus miembros no estaban acostumbrados a trabajar de forma independiente y sin la presión dominante de un presidente respaldado por el Alto Mando militar y tenían poca experiencia para lograr consensos y tomar decisiones, la Embajada de los Estados Unidos consideró que COPAZ era ineficaz. No obstante, continúa diciendo, Schafik Handal fue más optimista, aunque reconoció que COPAZ nunca adquirió la fuerza política para obligar a las partes a aplicar los términos de los Acuerdos de Paz.

Concluye diciendo que COPAZ fue una auténtica institución salvadoreña a pesar de que carecía de la capacidad para tomar decisiones efectivas, y añade que, en su creación los mediadores de las Naciones Unidas habían buscado la manera de dar más influencia a la Asamblea Legislativa para equilibrar el poder tradicional de los militares y encontrar la forma de crear un espacio político en el que el FMLN pudiera interactuar con políticos de diferentes partidos.

En una de sus conclusiones, Alexander Segovia afirma que a diferencia de los procesos de desarme y desmovilización, el proceso de reintegración enfrentó graves problemas de diseño y de ejecución que obstaculizaron el cumplimiento de los calendarios establecidos en los Acuerdos de Paz, que luego tuvieron un impacto negativo en proceso de construcción de la paz y de la democratización de El Salvador. Añade que si bien la reintegración política del FMLN fue muy exitosa, no se puede decir lo mismo de la inserción de excombatientes ni de su integración en las comunidades.  

Se logró mucho, pero viendo hacia atrás se vale preguntar si se hubiera podido lograr más. En este caso, como en general en los que se refiere a la aplicación de los Acuerdos de Paz, las personas con responsabilidad e influencia en aquel momento no captaron, o no quisieron captar, la importancia del Plan de Reconstrucción Nacional para hacer efectiva la reintegración a nivel comunitario, reconstruir el tejido social, lograr el control estatal del territorio y establecer el monopolio de su autoridad; elementos fundamentales de la construcción de la paz.

Algunos lo vieron como una simple medida burocrática con la que había que cumplir para tener contenta a la comunidad internacional, y otros que seguían bajo la influencia de la Guerra Fría, maniobraron incansablemente para sacar ventaja y debilitar al otro bando, con lo que los salvadoreños logramos invertir la máxima de Carl von Clausewitz e hicimos de la política la continuación de la guerra por otros medios; pero el país perdió una importante oportunidad.

Además, se confrontaron dos visiones muy diferentes en materia económica, pues unos defendían lo dispuesto en los Acuerdos de Paz  para crear un Estado de derecho fuerte, respetuoso de los derechos humanos, con presencia efectiva en todo el territorio nacional con fuerte inversión en escuelas, puestos de salud, infraestructura, jueces, policía para lograr la reintegración a nivel de las comunidades y establecer el monopolio de la autoridad y de la fuerza, y otros que abogaban por la reducción del Estado y la privatización de sus bienes para crear nuevas oportunidades de desarrollo.

Francisco Galindo Vélez Exembajador de El Salvador en Francia y Colombia, exrepresentante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia y exrepresentante adjunto del ACNUR en Turquía, Yibuti, Egipto y México. También fue jurado del premio literario Le Prix des Ambassadeurs en París, Francia.