La negociación de la paz con el apoyo de las Naciones Unidas

Cuando empezó el proceso de negociación de la paz con el apoyo de las Naciones Unidas, el ambiente nacional e internacional era favorable a la resolución de conflictos por la vía de la negociación, pues el mundo vivía un período de nuevo entendimiento que lamentablemente resultó ser breve.

Las Naciones Unidas y las partes entendieron que la negociación tenía que empezar por definir una serie de temas sustanciales: (1) precisar qué medios darían las partes a las Naciones Unidas (mandato); (2) definir qué se iba a negociar (agenda); (3) establecer reglas claras de procedimiento (método); y (4) acordar los tiempos que, aunque fuera de manera tentativa, se dedicarían a la negociación de cada tema (calendario).

Indudablemente, también ayudó mucho que cada parte constatara que la otra tenía interlocutores válidos capaces de tomar decisiones que después se pondrían en marcha, y que los negociadores fueron los mismos ronda tras ronda. En otras palabras, se comprobó la importancia de la representatividad de los negociadores y de su continuidad y permanencia para la construcción de confianza, a lo que también contribuyeron el desarrollo de relaciones personales en la mesa y fuera de ella, y, en algunos casos, el hecho de que se conocían de tiempos pasados.

En su escrito The Go-Between: Jan Eliasson and the Styles of Mediation (El intermediario: Jan Eliasson y los estilos de mediación – 2010), Isak Stevenson y Peter Wallensteen argumentan que el mandato que se da a un mediador consta de dos partes. El primero trata del origen del mandato, es decir, quién lo da, y el segundo de sus implicaciones operativas, a saber, lo que el mediador está facultado a hacer. En el caso de El Salvador hubo otro mandato: el que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas otorgó al secretario general, pues lo autorizó a usar sus buenos oficios y le solicitó que lo mantuviera informado.

En el escrito ya mencionado, los autores incluyen una cita de Chester A. Croker, Fen Osler Hampson y Pamela Aall en que enfatizan que sin un mandato el mediador no tiene fundamento en casa (su propia organización o institución), y que, así, las partes, o facciones dentro de las partes, pueden desviarlo de su rumbo. Por consiguiente, insisten en que el mandato brinda al mediador la base de apoyo institucional que le da la autoridad de recordar a todos que habla en nombre de la organización, institución, Estado o grupo de Estados que se lo han proporcionado, pues sin ese respaldo las partes contendientes pueden convertir la mediación en una hojarasca “arrastrada por una corriente”.

En el caso de El Salvador, inicialmente las Naciones Unidas presentaron su esfuerzo como buenos oficios, pero con el tiempo, como afirma Teresa Whitfield en su libro titulado Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict, (¿Amigos de verdad? Las Naciones Unidas, los grupos de amigos y la resolución de conflictos, 2007), esto permitió al secretario general poner “un pie en la puerta” de una mediación completa. Ahora bien, para las partes en conflicto el papel del Dr. Álvaro de Soto era el de un intermediador, pero él recuerda su función como la de un “mediador activo”. En todo caso, las partes incluso llegaron a aceptar que las Naciones Unidas pudieran actuar como árbitro, pues, por ejemplo, en el Acta I de Nueva York aceptaron que si no llegaban a un acuerdo sobre cuestiones específicas pendientes antes de 10 de enero de 1992, aprobarían una fórmula que propusiera el secretario general.

Todo esto puede parecer una discusión semántica, pero tanto para el gobierno como para el FMLN era de suma importancia evitar la impresión de que se trataba de un esfuerzo que no impulsaban los nacionales, ya que era primordial que la población se apropiara del proceso. En la práctica, sin embargo, el papel del Dr. de Soto fue el de un mediador pleno que hizo sugerencias importantes y concretas sobre cómo superar diferencias y construir soluciones, lo que no disminuyó en nada el papel de los nacionales, pues al final ellos tomaron las decisiones.

En todo caso, contar con un tercero imparcial fue fundamental porque las partes en conflicto no se tenían confianza y, por lo tanto, el inicio del diálogo no fue fácil. Y es que, como recuerda Fen Olser Hampson en su escrito Nurturing Peace: Why Peace Settlements Succeed or Fail (Fomentando la paz: por qué los acuerdos de paz tienen éxito o fracasan – 2005), que las partes hubieran aceptado negociar no significaba que hubiera consenso al interior de cada una de ellas, pues había personas en ambos extremos que no veían, o no querían ver, los beneficios de una paz negociada. Cada vez que ocurre una negociación conviene pensar en las negociaciones internas, es decir al interior de cada una de las partes, que son simultáneas y son, a menudo, las más difíciles.

En el caso de El Salvador, rápidamente se puede pensar en las siguientes negociaciones internas:

• En el gobierno, entre el gobierno y sus seguidores, entre el gobierno y el sector privado y entre el gobierno y la fuerza armada para llegar a un entendimiento común de que ya no se trataba de “¡Patria sí, comunismo no!”, pues el objetivo de la negociación no era entregar el país al comunismo internacional y había que definir posiciones.
• En el FMLN, pues había necesidad de convencer a comandantes, guerrilleros y militantes de que la negociación era el único camino a seguir, que ya no se trataba de “¡revolución o muerte, venceremos!”, y que la negociación no significaba la renuncia de los ideales por los que habían estado luchando. Además, era importante mantener la cohesión interna cuando todavía persistía un punto de vista diferente sobre la naturaleza de la negociación, pues para unos era algo estratégico, pero para otros seguía siendo algo puramente táctico.
• En la fuerza armada para convencer a los mandos y explicar a todos sus miembros de qué se trataba la negociación, ponerse de acuerdo en una posición a defender en la mesa, pues tendrían representación en ella.
• En el sector privado para determinar su apoyo al proceso de negociación y tratar de convencer al gobierno de adoptar y defender sus posiciones en la mesa de negociación.
• En los Estados Unidos para abandonar la posición de “línea en la arena” y pasar a una política de apoyo a una solución negociada al conflicto.
• En la Unión Soviética, y entre ella y sus aliados, para concluir que había pasado el momento de apoyar revoluciones en Centroamérica y que había que favorecer soluciones negociadas a los conflictos en la región.
• En las Naciones Unidas para determinar su posición y elaborar propuestas que facilitaran  la negociación entre el gobierno y el FMLN, y entre la Organización Mundial y los Estados Unidos y otros miembros del Consejo de Seguridad y el Grupo de Amigos, entre otros.

En todo caso, para apoyar el proceso de El Salvador, se constituyó el Grupo de Países Amigos del secretario general de las Naciones Unidas con Colombia, España, México y Venezuela; los tres latinoamericanos, se recordará, habían sido parte del Grupo de Contadora. Este Grupo tuvo un papel informal pero sumamente importante, primero durante el proceso de negociación y después para la puesta en marcha de los Acuerdos de Paz, y pasó a conocerse como el Grupo de 4+1 cuando los Estados Unidos se incorporaron.

Teresa Whitfield, en el libro ya mencionado, explica que por Amigos del secretario General se entiende el establecimiento de grupos informales de Estados que tienen la capacidad de funcionar en diferentes lugares, aunque por lo general alguna combinación de Nueva York, el terreno y las capitales de otros países, para brindar su apoyo al secretario general o a sus representantes. Añade que ese reconocimiento de los Amigos como Grupo lo distingue de la práctica diplomática estándar en la que un alto funcionario de las Naciones Unidas, u otro mediador, consulta periódicamente a los representantes de los Estados más estrechamente involucrados en una negociación.

Sin duda, el papel de las Naciones Unidas fue fundamental, como también lo fue el de Grupo de Amigos y de otros países que apoyaron la paz, pero hubo otro elemento que fue cimental en este proceso: la presencia de verdaderos demócratas en las delegaciones negociadoras del gobierno y del FMLN. En la simplificación extrema del conflicto se había dicho, palabras más, palabras menos, que todos los miembros del FMLN y sus seguidores eran unos comunistas fanáticos, y, de la misma manera, que todos los miembros del gobierno y sus seguidores eran unos fascistas feroces. Afortunadamente, la realidad nacional era bastante más compleja, y en la mesa de negociación los demócratas construyeron puentes entre ellos para no desaprovechar la oportunidad que se presentaba de enrumbar al país por la senda de la democracia con, por ejemplo, profundas reformas institucionales. Así, los Acuerdos de Paz van bastante más lejos de lo que se necesitaba para poner fin al conflicto.

Exembajador de El Salvador en Francia y Colombia, exrepresentante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Argelia, Colombia, Tayikistán y Francia y exrepresentante adjunto del ACNUR en Turquía, Yibuti, Egipto y México. También fue jurado del premio literario Le Prix des Ambassadeurs en París, Francia.