A un mes de terminar el periodo del gobierno anterior, el Ministerio de Hacienda, entonces dirigido por Nelson Fuentes, actual ministro del ramo, presentó un pliego de reformas a la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado (AFI) mediante el cual pretendería que los presupuestos de todas las instituciones estatales estén sujetas a las prioridades del Plan General del Gobierno.
“En el ámbito de implementación y aplicación de la programación de mediano y largo plazo en la Administración de la Gestión Financiera del Estado, guardando relación con las prioridades del Plan General del Gobierno, se elaborarán los siguientes Instrumentos de Gestión Financiera”, plantea el texto del nuevo artículo 6-B que propone Hacienda.
En el documento, que está en manos de la subcomisión creada en la Asamblea Legislativa para discutir dichas reformas a la ley, se explica los tres instrumentos que utilizaría Hacienda para aplicar la normativa: Marco Fiscal de mediano y largo plazo; Marco de Gastos de mediano plazo; y Marco Institucional de mediano plazo.
El primero de los instrumentos indica que las instituciones deberían presentar proyecciones fiscales “plurianuales” de ingresos, gastos y financiamiento. Pero según abogados consultados por El Diario de Hoy, eso reñiría con la misma ley AFI, ya que la regla general la establece en su artículo 12: “El ejercicio financiero fiscal inicia el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”, pero con la reforma se estaría generalizando una posible excepción.
Según la propuesta de Hacienda, el Marco Fiscal de mediano plazo “(…) se hará y deberá mantenerse actualizada con una proyección fiscal de diez años y tendrá los contenidos establecidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social y los de la normativa que al efecto emita el Ministerio de Hacienda”.
Mediante el segundo instrumento, las entidades estatales deberían proyectar y asignar los recursos institucionales con un “enfoque hacia resultados”, cuyas cifras serían revisadas y actualizadas cada año.
Y sobre el tercer instrumento plantea que deben elaborarlo “todas las instituciones sujetas a esta ley”, en el cual se establecería la programación financiera de los techos de gastos institucionales de mediano plazo.
El artículo 6-B no es el único. Más adelante, el propósito de Hacienda se refuerza en los artículos 23, 29 y 36 del proyecto de reforma.
El primero habla de las atribuciones de la Dirección General del Presupuesto, entidad adscrita a Hacienda, entre las cuales podría “integrar y consolidar los proyectos de ley de los presupuestos institucionales y el Marco de Gasto de mediano plazo”.
También podría “analizar y proponer al Ministro de Hacienda los ajustes y modificaciones en la etapa de ejecución de los presupuestos del Sector Público No Financiero, de acuerdo con las atribuciones que señale esta ley”, indica el texto.
De acuerdo a los expertos consultados, mediante ese apartado se incluiría a las instituciones autónomas, por lo que sus presupuestos quedarían sujetos a las “prioridades” del plan de Gobierno.
Esta disposición, de ser aprobadas las reformas, también incluiría a las alcaldías y a los órganos Judicial y Legislativo, ya que sus presupuestos son asignados por Hacienda y aprobados por la Asamblea.
La redacción actual del artículo 23 de la ley indica que la entidad debe “en coordinación con las instituciones correspondientes” conducir, normar y realizar procesos de ejecución y seguimiento presupuestarios del sector público, entre otras atribuciones. Pero con la reforma, el proceso quedaría en manos de Hacienda.
En el artículo 29 de la propuesta se deja claro que la Política Presupuestaria de mediano plazo “es el instrumento normativo por medio del cual se determinarán las orientaciones, prioridades, medidas y asignación global de recursos, guardando relación con las prioridades del Plan General del Gobierno”.
Dicha política sería de “aplicación obligatoria” para todas las instituciones del sector público y tendrá los criterios y procedimientos para elaborar los proyectos de presupuesto, según el documento.
Y en el artículo 36 se remarca la pretensión de Hacienda: “El Ministerio de Hacienda analizará los proyectos de presupuesto y los Marcos Institucionales de mediano plazo y, en caso de ser necesario, efectuará los ajustes respectivos, de conformidad a la Política Presupuestaria de mediano plazo y demás normativa vigente y preparará los proyectos de ley de Presupuesto General del Estado y de Presupuestos Especiales, el proyecto de Ley de Salarios y el Marco de Gastos de mediano plazo”.
De acuerdo al texto planteado, las instituciones solo gestionarían la autorización de fondos para pagos, pero todos serían efectuados por Hacienda. Esto, según abogados consultados, violaría el principio de legalidad e independencia entre órganos de Estado como lo establece el artículo 86 de la Constitución. “El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero estos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas”, dice el citado artículo.
Obligación de usar sistema electrónico
Otra de las reformas que Hacienda plantea es que todas las instituciones del Estado estarían obligadas a utilizar la aplicación electrónica del Sistema de Administración Financiera Integrado (SAFI).
“… A efecto de facilitar la operatividad de las transacciones que estas realicen con los subsistemas de presupuesto, tesorería, inversión y crédito público y contabilidad gubernamental, cuya utilización será obligatoria…”, dice en la propuesta.
En la misma línea, en el artículo 97 A de la reforma se propone que todas las instituciones deberían registrar de forma electrónica sus programas de pre inversión e inversión.
Según el documento, el ministerio plantea la creación de la Unidad Responsable de Proyectos (URP), la cual sería “la encargada de administrar el Proceso de Inversión Pública y la aplicación de las regulaciones inherentes a la materia, contenidas en la presente ley, su reglamento y demás disposiciones que se emitan al respecto”, establece el nuevo texto del artículo 16.
Actualmente, en las instituciones del Estado existen las Unidades de planificación, pero no se explica en la propuesta si esas entidades desaparecerían o cambian de nombre.
También en las reformas propuestas se eliminaría la figura de titular, presidente o encargado de cada institución y se sustituye por la figura de “máxima autoridad”, quien tendrá la facultad de enviar el presupuesto institucional para su análisis, pero no define quién es la “máxima autoridad”.
Otro dato importante es que en el artículo 33 de la actual ley se habla de “año cerrado”, es decir año fiscal y se sustituiría por “mediano plazo”, lo cual, según expertos consultados, sería un problema para la Corte de Cuentas porque no quedaría definido qué período auditaría a las instituciones.
Además, según el texto planteado, se comprometerían fondos en el presupuesto para el siguiente año fiscal para las contrataciones recurrentes (por ejemplo, agua, papel higiénico, papelería, etc), lo cual puede reñir con la Constitución y con la misma ley AFI, que establecen que no se pueden comprometer fondos dentro de un crédito presupuesto.
Hacienda también propone la creación de un sistema único de contabilidad para todas las instituciones estatales, además de llevar un registro de todas las transacciones que “afecten la situación económica financiera de las entidades del sector público”.