La pretensión del gobierno de reformar la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) para, entre otras medidas, volver a centralizar las compras del Estado ignoraría las facultades que la Constitución le da al Fiscal General de la República y pretendería depositarlas en manos de la jefatura de la UNAC (Unidad Nacional de Adquisiciones y Contrataciones).
Eso se desprende del pliego de modificaciones que el Ejecutivo presentó a la Asamblea Legislativa, a través del Ministerio de Hacienda, a finales de julio.
De acuerdo al texto presentado y que es analizado por una subcomisión especial de diputados, el gobierno propone la creación de tres nuevas formas de contrataciones en el Estado: Licitación Simplificada para Convenio Marco, Licitación Simplificada por Subasta Electrónica y Baja Cuantía.
En las primeras dos modalidades de licitación que se buscaría implementar se plantea un cambio en el término de “licitación pública” que, de conformidad a la Constitución en su artículo 234, es la forma principal de contratación y las demás formas son excepciones, y se le denominaría “licitación simplificada”.
En el caso la Licitación Simplificada para Convenio Marco será la jefa de la UNAC la que tomaría todas las decisiones sobre la contratación de los bienes muebles del Estado.
Esto contraviene lo que indica la Constitución sobre el rol del Fiscal General en los contratos de bienes muebles estatales, según explican expertos consultados por El Diario de Hoy.
De acuerdo al artículo 193 de la Constitución, inciso 5º, le corresponde al Fiscal General “defender los intereses fiscales y representar al Estado en toda clase de juicios y en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles en general y de los muebles sujetos a licitación, y los demás que determine la ley”.
Según la propuesta de reforma, en la Licitación Simplificada para Convenio Marco, la jefa de la UNAC decidiría desde la selección de los proveedores, aprobaría bases de licitación; resolvería recursos de revisión y firmaría los “Convenios Marco” o contratos con los proveedores del Estado, entre otras atribuciones.
Al firmar contrato sobre un bien mueble del Estado, la jefa de la UNAC asumiría un rol que reñiría con la facultad constitucional del Fiscal General, explican abogados consultados.
La Licitación Simplificada para Convenio Marco consiste en la selección de proveedores que pondrían a disposición sus bienes y servicios para todo el Estado mediante un “Catálogo Electrónico” donde estarían los productos disponibles y se podrían consultar desde Comprasal, se explica en una presentación colgada en el sitio web de Hacienda.
Y en el documento que contiene las reformas que presentó el gobierno se detalla que una vez que entraría en vigencia el “Convenio Marco” o contrato que firmaría la UNAC con el proveedor “quedan adheridas al mismo todas las instituciones de la Administración Pública, debiendo adquirir únicamente por este medio los bienes y servicios de no consultoría que se encuentren incluidos dentro de los Catálogos Electrónicos vigentes”.
Es decir, desde ese momento los ministerios, viceministerios, autónomas, alcaldías, además de los órganos Legislativo y Judicial y toda entidad pública debería comprar al mismo proveedor elegido por esa dependencia de Hacienda.
Fiscal quedaría fuera de los contratos de propiedades
Además, según la reforma al artículo 18 de la LACAP que plantea el gobierno, el Fiscal General podría quedar relegado de otra facultad importante que le otorga la Constitución y ya no podría representar al Estado en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles, es decir propiedades.
“El Fiscal General representará al Estado en los contratos sobre adquisición de bienes muebles sujetos a licitación, asimismo velerá porque en las concesiones de cualquier clase otorgadas por el Estado… En el resto de los contratos que no sean de bienes muebles será competente para su firma el titular o la persona a quien éste delegue con las formalidades legales…”, dice el texto propuesto por Hacienda para cambiar el artículo 18.
El texto original establece que: “El Fiscal General de la República representará al Estado en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles en general y de los muebles sujetos a licitación…”.
Por otro lado, en el caso de la Licitación Simplificada por Subasta Electrónica, la UNAC también tendría un rol protagónico ya que decidiría lineamientos y criterios para implementar ese tipo de contratación, lo cual reñiría con la facultad de cada insitución, según lo dicta el artículo 86 de la Constitución sobre la separación de funciones.
“Emitirá los lineamientos normativos y técnicos necesarios para la implementación de esta forma de contratación, criterios de evaluación, adjudicación, asimismo de la utilización de fichas técnicas que contendrán las especificaciones de bienes y servicios estandarizados a utilizar por las instituciones”, dice en la propuesta de reforma a la ley.
Las modificaciones que el Ejecutivo haría a la ley son las primeras de su clase en casi dos décadas de vigencia de la normativa que, de ser aprobadas, cambiarían el espíritu de la ley, advierten expertos y también diputados.
“Por eso estamos analizando una reforma a la LACAP para darle tecnología, que significa ahorros para los contribuyentes y debe ir de la mano con la transparencia y con el rol que tienen las instituciones como la Fiscalía General de la República”, afirmó la diputada Margarita Escobar, de ARENA, quien preside la subcomisión que discute el tema.
Asimismo, el diputado Rodolfo Parker,del PDC, ha señalado que la propuesta además de ir en dirección de centralizar las compras, pretende quitar contrapesos al sustraer la participación del Fiscal General. “Que nos vamos a dejar meter gol para que se sigan cometiendo actos de corrupción, que se sepa que no lo vamos a hacer”, ha aseverado Parker.
Las reformas clave a lacap que propone el gobierno
1. Daría nuevos poderes a la UNAC
La reforma agrega cuatro nuevos artículos entre el 40 y 41 de la ley donde se establecen las facultades que tendría la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (UNAC), una dependencia de Hacienda, que van desde elegir a los proveedores, establecer las bases de licitación hasta firmar los “Convenios Marco” o contratos.
2. Habría tres nuevas formas de contratar
El gobierno propone la implementación de la “Licitación Simplificada para Convenio Marco”; la “Licitación Simplificada por Subasta Electrónica” y la de Baja Cuantía.
Además, se crearía el “Catálogo Electrónico”, en el cual estarán los listados de bienes y servicios para que las instituciones estatales elijan lo que requerirán.
3. Suprimiría facultad de fiscal en los contratos de bienes inmuebles
Hacienda sustituiría el artículo 18 de la normativa actual por un texto en el que se establece que el Fiscal General representará al Estado en los contratos de adquisición de bienes muebles, pero le quitaría la facultad para hacerlo en el caso de los bienes inmuebles, es decir de propiedades.
4. Compras sin límite de fondos
En el caso de las licitaciones simplificadas por “Convenio Marco” y por “Subasta Electrónica”, la propuesta de reforma indica que no tendrían límite de fondos a utilizar. En cuanto a la de Baja Cuantía, el texto dice que podría usar dinero del Fondo Circulante o caja chica para todas las eventualidades que surjan y sólo deberían entregar facturas de los gastos.
5. Todas las instituciones comprarían al mismo proveedor que elegiría la UNAC
Tras la firma de contrato entre la UNAC y el proveedor “quedan adheridas al mismo todas las instituciones de la Administración Pública, debiendo adquirir únicamente por este medio los bienes y servicios de no consultoría que se encuentren incluidos dentro de los Catálogos Electrónicos vigentes”, dice la reforma.
6. Eliminaría plazo para garantía de oferta
En la propuesta de reforma al artículo 33 de la ley se suprimiría el plazo de 30 días para la vigencia de la garantía de la oferta que debe presentar un ofertante y solo dice que “el valor de dicha garantía oscilará entre el 2% y el 5% del valor total del presupuesto de la adquisición”. Eliminar ese plazo puede encarecer los costos en el contrato, advierten expertos.
Hacienda quiere que las compras electrónicas sean obligatorias
La propuesta de reforma del gobierno aplicaría para todas las instituciones del Estado, incluyendo las alcaldías. Pero el sistema no está listo para ese cambio, dicen expertos.
Una de las reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) que plantea el gobierno en el pliego que presentó a la Asamblea indicaría que las compras públicas que realicen las instituciones estatales serán de forma electrónica.
Sin embargo, expertos en la normativa de compras apuntan que no todas las instituciones están preparadas aún para hacer ese drástico cambio. Incluso, la actual jefa de la UNAC (Unidad Nacional de Adquisiciones y Contrataciones) en una de sus intervenciones en la subcomisión de la Asamblea fue consultada sobre si el sistema está listo para implementar esa modalidad de compras y admitió que no lo está, indicaron fuentes legislativas.
Esa respuesta de la funcionaria concuerda con el texto de la reforma que plantea la posibilidad de contratar a un tercero, es decir a una empresa. Según el artículo 20, inciso 4, de la LACAP, contratar a un tercero debería ser una medida “excepcional” cuando no se cuenta con personal idóneo en la materia.
En la propuesta de reforma dice que “las contrataciones públicas se realizarán de forma electrónica conforme a esta ley…”, es decir que no quedaría a libre opción de las instituciones hacerlo y eso incluye no solo a las del Órgano Ejecutivo, sino también a las del Legislativo, Judicial y también a las alcaldías.
Eso pondría en aprietos, por ejemplo, a muchas municipalidades del interior del país que no cuentan con tecnología avanzada para sumarse a esta modalidad.
La reforma contrasta con lo que plantean los artículos 10 bis de la LACAP y el 8 del actual reglamento, artículos que ya le habían dado viabilidad a la creación del sistema y a su implementación en forma gradual.
“El sistema será desarrollado e implementado en forma gradual, mediante fases evolutivas, para lo cual la UNAC emitirá los lineamientos normativos respectivos en cuanto a su administración, cobertura y funcionamiento”, dice en el artículo 8.
Jaime López, investigador en temas de transparencia de Funde (Fundación Nacional para el Desarrollo), explicó a El Diario de Hoy que operar un mercado electrónico “no es tanto un problema legal sino que un problema de capacidades operativas y tecnológicas: si la UNAC va a poder operar y mantener un mercado electrónico, porque ciertamente hasta ahora el sitio Comprasal es tremendamente deficiente”, dijo.
Y agregó que eso “sí genera dudas y, de hecho, las mismas instituciones públicas se quejan mucho de poder cargar la información a Comprasal; y genera dudas si operativamente la UNAC y el Ministerio de Hacienda van a poder operar un mercado centralizado tecnológicamente”.
Pero López también mencionó que la tendencia internacional es hacia ese tipo de modalidad de compras públicas.