Con frecuencia se cree que el desarrollo es un asunto exclusivo de especialistas en encontrar combinaciones de políticas públicas técnicamente sólidas y que se adapten a la realidad del país. Esta concepción asume que hay hábitos, valores y reglas del juego en cada país que no se pueden cambiar y que, por lo tanto, todo aquello que no se ajuste a esos elementos que son parte de los cimientos de la sociedad tiene que ser desechado. No obstante, a veces, son algunos de estos cimientos lo primero que hay que cambiar.
Los autores de la escuela institucionalista ponen una diversidad de ejemplos que demuestran que de muy poco sirve contar con planes, estrategias, políticas y hasta leyes bien fundamentadas si en la práctica lo que la sociedad premia son valores negativos como el engaño, la piratería, el irrespeto hacia los más débiles, la corrupción, el tráfico de influencias, la imposición, la intolerancia, la confrontación, la exclusión, el clientelismo político, el irrespeto a la ley y otros. El premio nobel Douglas North ilustra claramente esta situación cuando dice: “Tomemos un ejemplo ridículo, aunque realmente no es tan ridículo: si las instituciones son de las que recompensan a la piratería, el resultado será unos piratas más eficientes y, sin duda alguna, la competencia entre organizaciones de piratas los llevará a aprender cómo ser cada vez mejores piratas, pero no habrá crecimiento económico ni desarrollo, sino una mejor piratería”.
En una sociedad en la que predominan valores de esta naturaleza, como es el caso de casi todos los países pobres, es indispensable persuadir a los diversos actores socioeconómicos y políticos, especialmente a los más beneficiados del status quo, que ese contexto institucional no solamente es ineficaz e ineficiente para producir desarrollo, sino también políticamente inestable e insostenible. Esta tarea de convencimiento es fundamental porque los cambios no se producen por sí solos, ya que dentro de la dinámica de funcionamiento de las sociedades las instituciones son las reglas del juego y las organizaciones son los jugadores. Esta diferenciación es muy importante, porque permite entender que los agentes de cambio en el mundo son las organizaciones, y que como actores compiten constantemente entre sí, unas intentando cambiar y otras resistiéndose a los cambios institucionales.
Una vez se ha logrado una correlación de fuerzas favorable para el cambio, la tarea siguiente dentro de un marco de gobernabilidad democrática consiste en crear un acervo de capital social mínimo, mediante el establecimiento de un Estado de Derecho donde se hacen cumplir y se observan las leyes a través de un sistema judicial efectivo. Para ello, es indispensable la instauración de un sistema de frenos y equilibrios fundamentado en una auténtica división de poderes, a partir de la cual ningún órgano de gobierno pueda imponerse sobre los otros. Lamentablemente, y aunque durante los últimos treinta años más de cien países en desarrollo o en transición, incluido El Salvador, pusieron fin a gobiernos militares o unipartidistas y abrieron las opciones políticas, en la mayoría de ellos todavía no se ha consolidado un sistema de esta naturaleza. En vez de tres poderes equilibrados, lo que usualmente muchos de estos países poseen es un Órgano Ejecutivo muy poderoso que puede cambiar a voluntad las leyes y su aplicación. En estos casos es indispensable que el Órgano Ejecutivo sea sometido a un control institucional para obtener la confianza y la credibilidad que requiere el camino que lleva de la estabilización política al crecimiento sostenido y al desarrollo. El Órgano Legislativo, por su parte, debe evolucionar hacia una especie de foro donde se aprueben las leyes que reflejen las necesidades de la ciudadanía y los consensos entre los actores socioeconómicos, los partidos políticos y el gobierno. Finalmente, el Órgano Judicial debe asegurar una pronta y cumplida justicia, además de emitir resoluciones imparciales e independientes.
Sin la voluntad de cambiar en esta dirección es muy difícil establecer un sistema de reglas claras con jugadores transparentes que respondan a valores tales como el trabajo duro, el ahorro, la creatividad, la eficiencia, la responsabilidad, la justicia, la honestidad, la solidaridad con los demás, la construcción de acuerdos y otras virtudes que son indispensables para el crecimiento y el desarrollo.
*Economista. Jefe del PNUD.