Una vez más el proyecto de la Ley General de Aguas está atascado en la Asamblea Legislativa, pero esta vez las declaraciones partidarias de los miembros de la Comisión de Medio Ambiente no pueden ocultar la preocupación de fondo: ¿quién estará en control del recurso hídrico?
Todos los diputados de todos los colores políticos coinciden en los principios básicos de la ley, entre otros: el derecho de acceso al agua potable; la imperiosa necesidad de mejorar el saneamiento (los vertidos) y el deber estratégico de manejar un recurso que, año tras año, disminuye en cantidad y en calidad.
Recientes declaraciones de Lourdes Palacios y de Francis Zablah, diputados del FMLN y de Gana, respectivamente, parecen indicar que el problema estaría en las diferencias de opinión sobre el rol del sector privado. Pero esto no es cierto en el sentido de que este tema no es el que bloquea la discusión de la ley.
El problema radica en la definición jurídica —y, por lo tanto, en la estructura y la jerarquía institucional—, del ente rector de la nueva ley.
Control cuestionado
El proyecto de ley que se discute actualmente, lo entregó el Ministerio de Medio Ambiente (MARN) a la Asamblea en marzo de 2012 y en él, el titular de esa Cartera sería la máxima autoridad del agua y ejercería el control sobre todos los aspectos de la ley: “normar, fiscalizar y controlar la gestión integral de los recursos hídricos”. (Art. 17).
También el MARN sería la “autoridad competente para conocer y resolver sobre lo regulado por la presente Ley y sus reglamentos”. (Art. 16).
Ni el Consejo Nacional del Agua ni el Comité Consultivo, descritos en el proyecto de ley, tendrían estos poderes.
Este grado de control es lo que exige atención y cautela ante este proyecto de ley, aseguran los diputados Ciro Alexis Zepeda y Vicente Menjívar, del CN y de ARENA, respectivamente.
Dos propuestas alternas, la que proponen los Regantes (el sector agrícola) y la del Foro de Agua (liderada por organizaciones de medio ambiente), se decantan por una entidad autónoma del Estado.
Aún más, la Mesa de Agua, formada por más de 20 instituciones de gran diversidad —organizaciones con enfoques ecológicos, económicos y sociales, además de centros de pensamiento y universidades— propone una mayor clarificación de las funciones del ente rector, y señala al sector energético como un modelo a seguir.
Esto implicaría separar facultades rectoras de las regulatorias y las operativas, en un marco de autonomía para cada ente.
En este contexto, y pese a las observaciones técnicas de las más de dos docenas de organizaciones que cuestionan las extensas facultades que el MARN se atribuye a sí mismo en el proyecto de ley, el FMLN se opone de forma terminante a que un ente autónomo maneje la Ley General de Aguas.
Las discusiones políticas alrededor de este tema parecen complejas, pero dejan de serlo si se toma una pieza de todo el rompecabezas y se coloca en su lugar para considerar la forma en que funcionaría dentro del esquema de la ley.
Juez y parte
La pieza crítica para entender la debilidad estructural de todo el proyecto de la Ley General de Aguas presentado por el MARN se hace evidente por sí misma cuando se examina el papel que se le adjudica a la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (Anda).
Tal y como su nombre lo indica, Anda administra acueductos para la distribución de agua potable, y alcantarillados para el manejo de las aguas negras. Es una empresa —estatal y autónoma, pero una empresa al fin— que maneja por sí sola, sin competidores, el servicio del agua, el cual es considerado “un monopolio natural”.
Leopoldo Dimas, un investigador en el área de Sostenibilidad Ambiental de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades), explica qué es un monopolio natural en el caso del agua: “Proveer el servicio de agua potable y de saneamiento a la población es más rentable y eficiente para la sociedad y para el funcionamiento del mercado cuando lo hace una sola empresa”.
Ahora bien, si Anda es una empresa, ¿por qué el MARN propone convertirla en el ente regulador del subsector del agua potable y el saneamiento, como lo indica el artículo 19 del proyecto de ley?
Esta ley, argumenta el diputado Zepeda, convertiría a Anda en “juez y parte, un proveedor de agua que regula su propia operación”.
Las más de 20 organizaciones sociales que se agrupan en la Mesa de Agua señalan que la estructura propuesta en el proyecto de ley “genera duplicidad, pues asigna funciones de ente rector y regulador a entidades que por naturaleza son prestadores de servicios (como es el caso de Anda) o aplicadores de la ley (como el MARN).”
“Duplicidad” es sinónimo de engaño y de hipocresía. En las leyes, hay duplicidad cuando se juegan simultáneamente dos lados contrarios: juez y parte.
La Mesa de Agua concluyó en octubre de 2012 que Anda “no debe tener facultades regulatorias, ni debe emitir regulaciones de su propia operación”. Al contrario, debería “crearse un ente regulador para el subsector agua potable y saneamiento”, y en ese caso, “Anda, como operador, debe someterse a la Ley”.
Según Dimas, la idea de que Anda sea su propio regulador es una “combinación desfavorable”. Además, recalca, esta posición en la estructura de la ley propuesta no resuelve ni la ineficiencia operativa ni los problemas de inequidad en el acceso de la población al agua potable.
Competencia desleal
Para comprender los efectos sociales que se generarían si Anda se convierte en juez y parte de su propia operación, solo hay que recordar que la empresa estatal no es la única proveedora de servicios de agua y de saneamiento en El Salvador.
En las áreas del país donde presta el servicio, Anda tiene una cobertura del 44 % de toda la población.
En las áreas rurales —donde proveer el servicio suele ser más caro porque hay menos población en áreas más extensas—, juntas de agua proporcionan el servicio de abastecimiento a un 16.5 % de la población del país.
Las alcaldías dan el servicio a un 7 % de la población; y un 8.6 % del abastecimiento de agua es generado por los propios usuarios.
A diferencia de estos otros proveedores, que juntos representa al menos el 32.1 % de la población, la propuesta de ley del MARN permitiría que Anda sea exenta de pagos al Gobierno por el uso comercial del agua o por los costos derivados de verter aguas negras a los ríos; esto último merece atención: la ley asume que contaminantes serán vertidos a los ríos y que el canon servirá para subsanar esa contaminación.
Esto significa que la ley crea, por un lado, cánones regulados por medio del artículo 104, y al mismo tiempo exime de estos pagos al mayor proveedor de agua potable.
Más grave aún, la ley eximiría a Anda de cánones por vertidos, a pesar de que esta empresa estatal es el mayor contaminador de aguas superficiales en el país, pues vierten las aguas negras sin tratamiento previo a los principales ríos del país (de acuerdo con datos del MARN).
En respuesta a esta propuesta, la Mesa de Agua sostiene que “eximir a Anda del pago de los cánones incentiva a los demás proveedores a exigir el mismo tratamiento”. Por lo tanto, el trato preferencial a la empresa estatal “crea un incentivo perverso y viola el principio de equidad, y el derecho al agua”.
¿Qué propone la Mesa de Agua? Tratar a Anda como a “un proveedor más”.
De otra manera, sería “contraproducente para la conservación y uso del recurso, y va en contra de las buenas prácticas internacionales sobre la eficiencia”.
El mal negocio
“El agua no es negocio y el agua no es privativa de ningún grupo ni de ningún sector de este país”, afirmó la diputada Lourdes Palacios, del FMLN, cuando se discutía la estructura del Consejo Nacional del Agua en la Comisión de Medio Ambiente de la Asamblea.
Su afirmación es una réplica a la propuesta de incluir al sector privado en la entidad de planificación de la ley propuesta por el MARN, pero si bien el agua no se distribuye con fines de lucro, la ley le exige a Anda que debe manejar el recurso con eficiencia para el beneficio de todos sus usuarios: sean hogares, comercios, empresas privadas, agricultores o la industria.
Debido a su ineficiencia, Anda no trata bien a sus usuarios. En el ranking de las empresas más denunciadas en El Salvador, la Defensoría del Consumidor ubica a Anda como la número uno.
Solo entre enero y junio de este año, la Defensoría recibió 3,674 denuncias en contra de Anda, 10 veces por encima de la segunda más denunciada, la cual sumó 367 denuncias en el mismo periodo.
De hecho, el sector de agua potable y saneamiento se caracteriza primero, por una marcada ineficiencia operativa que deriva de un mal diseño de su modelo empresarial. Anda opera permanentemente con un déficit.
Según datos de Anda, entre 1990 y 2008, sus ingresos cubrieron menos del 73 % de sus gastos. Y según un estudio de Fusades, Agua y Calidad de Vida de 2011, “solamente el 9 % de la población atendida por Anda enfrenta costos por metro cúbico” con las tarifas necesarias y suficientes “para recuperar costos de operación y mantenimiento”.
Esto significa que el 91 % de los usuarios de los servicios de agua tienen un consumo subsidiado por el gobierno. “Estas tarifas distorsionadas (que no promueven la eficiencia y la equidad en el acceso al servicio) impactan la gestión financiera de la mayoría de proveedores”, y no solo a Anda, argumenta Fusades.
De hecho, todos los proveedores en el país operan con un déficit y “deben enfrentar considerables problemas para lograr los objetivos de cobertura”. Al final, es este modelo “perverso” el que previene el acceso equitativo al agua.
Bajo estas condiciones, ¿debería Anda regular el servicio de agua potable?