Viernes 26 de noviembre


Examen al sistema de fondos de pensiones
La reforma previsional en El Salvador (I)

Un creciente interés sigue suscitando en El Salvador el tema del manejo de las pensiones por las administradora privadas En este informe de Synthesis, cuya primera entrega publicamos hoy, se explica cómo era el antiguo sistema y se sintetizan las características del nuevo régimen

Mirna Liévano de Márques
Carlo Roberto Escalante

Synthesis Consultores Internacionales

1. Los Sistemas de Reparto y la Seguridad Social en El Salvador

El antiguo sistema de pensiones estaba administrado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP).

El ISSS fue creado en 1949 para dar cobertura en la rama de salud, y en 1969 se incorporó el régimen de pensiones para los riesgos de vejez, invalidez y muerte (IVM), destinado a los trabajadores del sector privado.

El INPEP inició operaciones en 1975 uniformando los sistemas especiales de pensiones del Estado, y para 1978 se incorporaron al mismo, los empleados públicos docentes.

El diseño que sustentaba los sistemas de pensiones del ISSS y del INPEP en el régimen de IVM se conoce como "sistema de reparto, de primas escalonadas, con beneficios definidos".

Eran sistemas basados en un contrato social intergeneracional, por medio del cual los trabajadores activos financiaban las pensiones de los jubilados, renovando este acuerdo en el tiempo (el trabajador activo mantenía la esperanza de que al jubilarse, otros respondieran por su pensión). Además definía previamente los beneficios a los que tenían derecho, al ocurrir alguna de las contingencias de IVM, y por tanto era necesario realizar cálculos periódicos para ajustar las tasas de cotización de acuerdo a escalas establecidas en la ley del ISSS y del INPEP, para asegurar la sustentabilidad financiera de las reservas.

Asimismo, la administración se centraba en dichas entidades públicas, con relativa autonomía para su gestión.

El principal problema de los sistemas de reparto era que no relacionaba los aportes que realizaban los individuos con los beneficios que recibían al ocurrir alguna de las contingencias de IVM.

Esta debilidad fue aprovechada por quienes, realizando el mínimo de aportes requeridos, obtenían las mayores pensiones posibles, dándose una transferencia de recursos desde los trabajadores de más bajos ingresos y el Estado, hacia los trabajadores de mayores ingresos, quienes estaban en condiciones más ventajosas de comprender mejor las leyes que normaban el funcionamiento del sistema.

También permitía que los sistemas se encontraran en permanente presión política para relajar las condiciones de otorgamiento de pensiones (especialmente el caso del INPEP), lo que se tradujo en inequidades internas, aumentó la fragilidad financiera del sistema y por tanto el riesgo de insolvencia para los futuros pensionados.

La inestabilidad económica generada en el período del conflicto armado también afectó la solvencia actuarial del sistema: Generó una expansión del sector informal de trabajadores, redujo los niveles salariales, aumentó la evasión de cotizaciones y se deterioró el valor real de las reservas técnicas a consecuencia del proceso inflacionario y las restricciones legales de la administración de las reservas, alcanzando rendimientos inferiores a las tasas de variación del nivel general de precios.

Otro importante defecto del diseño de estos sistemas es que no era capaz de hacer frente a los cambios demográficos de los nuevos tiempos.

El incremento en la edad de la población o esperanza de vida es reconocido como una tendencia demográfica imperante tanto en países desarrollados como en países en desarrollo, traduciéndose en mayores costos de jubilación en los sistemas de reparto.

Para el sistema consolidado ISSS-INPEP, en 1984 había trece cotizantes activos por cada pensionado. En 1986 llegó a 10.9, reduciéndose a 8.9 en 1996 y según proyecciones oficiales, sin tomar en consideración la reforma al sistema previsional, en el año 2005 la relación hubiera alcanzado los cuatro cotizantes activos por cada pensionado.

Las diferentes tasas de cotización existentes entre el ISSS, INPEP régimen administrativo e INPEP régimen docente, producían diferencias tanto en los montos de aporte como también en la obtención de beneficios, y dado que el sistema no relacionaba las cotizaciones y las pensiones, los resultados distaban bastante de una justicia social equitativa para todos.

Estas fueron las principales razones que desembocaron en el déficit actuarial del sistema.

Las reservas técnicas del ISSS e INPEP eran insuficientes para hacer frente a los compromisos, producto de los derechos adquiridos para con los actuales pensionados, y los derechos en curso de adquisición para con quienes se encontraban cotizando y mantenían la esperanza de recibir su pensión en el futuro. Las proyecciones auguraban una inminente insolvencia en el mediano plazo, y cualquier corrección al sistema de reparto solo hubiera pospuesto ese resultado.

Dadas todas las debilidades que presentaban los sistemas de reparto con beneficios definidos, la reforma al sistema previsional se convirtió en una necesidad que debía realizarse más temprano que tarde. La mayoría de países con sistemas de reparto en la región se enfrentaron a los mismos resultados y a la necesidad de reformar sus sistemas previsionales.

2. El Nuevo Sistema de Pensiones

Un sistema previsional tiene como misión fundamental proveer una remuneración suficiente a los pensionados y generar mecanismos de solidaridad para quienes no llenan los requisitos para cubrir sus necesidades básicas.

Los sistemas de reparto no eran capaces de cumplir dichos objetivos eficaz y eficientemente, por lo cual El Salvador realizó una reforma estructural del sistema, que se materializa en la nueva Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones.

El nuevo sistema posee las siguientes características:

1. Capitalización individual: Este sistema está basado en cuentas individuales que son propiedad de cada uno de los cotizantes y en las cuales se van acumulando las cotizaciones y la rentabilidad que generan. Esto permite relacionar el esfuerzo de ahorro de cada trabajador y los beneficios que recibirá al pensionarse, de manera tal que cada persona se hace responsable de su propio futuro.

También establece un mecanismo de autocontrol, en donde cada cotizante revisa si en su cuenta individual aparecen las cotizaciones que su empleador le descontó, dejando al descubierto cualquier evasión de paso o irregularidad que de otra manera sería difícil descubrir. Permite además identificar al sector de la población de menores ingresos, que no es capaz de ahorrar lo suficiente para financiarse una pensión que cubra sus necesidades básicas, permitiendo que el subsidio estatal sea enfocado a quienes realmente lo necesitan.

2. Administración Privada: El Estado otorga la facultad de administración del sistema a empresas privadas (AFP) que deben constituirse como sociedades anónimas de giro único, con un patrimonio mínimo de operación que depende del número de afiliados y tamaño del fondo que administre y con contabilidades separadas del Fondo de Pensiones.

3. Inversión de los Fondos en el Mercado de Capitales: Los recursos acumulados son administrados por las AFP, que se encargan de invertirlos en instrumentos financieros a través de la Bolsa de Valores, con el objetivo exclusivo de obtener la rentabilidad bajo ciertas condiciones de liquidez, diversificación y riesgo.

4. Rol subsidiario y fiscalizador del Estado: El nuevo sistema otorga un subsidio que garantiza una pensión mínima para los afiliados de menores ingresos que habiendo laborado por el tiempo requerido, no lograren acumular la cantidad de recursos que les permitan obtener una pensión que cubra sus necesidades básicas. Además fiscaliza el fiel cumplimiento de las normativas legales que regulan el funcionamiento del sistema.

En América Latina las reformas iniciaron en Chile, donde se estableció el diseño de un nuevo sistema de contribuciones definidas, que introduce componentes de capitalización, administración privada, inversión en el mercado de capitales y un rol subsidiario y regulador del Estado. De esta manera, Chile (en 1981) sustituye el régimen de reparto por uno de capitalización; en Perú (en 1993) y Colombia (en 1994) los nuevos sistemas de capitalización se crearon en forma paralela y funcionan de manera separada de capitalización se crearon en forma paralela y funcionan de manera separada de los regímenes existentes; Argentina (en 1994) y Uruguay (en 1995) integraron ambos regímenes existentes; Costa Rica (en 1996) se decidió por un sistema de capitalización voluntario y, en México y El Salvador (en 1997) se sustituyó el régimen de reparto por uno de capitalización.


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