Examen
al sistema de fondos de pensiones
La
reforma previsional en El Salvador
(I)
Un creciente
interés sigue suscitando en El Salvador
el tema del manejo de las pensiones por las
administradora privadas En este informe de
Synthesis, cuya primera entrega publicamos hoy,
se explica cómo era el antiguo sistema y
se sintetizan las características del
nuevo régimen
- Mirna
Liévano de Márques
- Carlo
Roberto Escalante
Synthesis
Consultores Internacionales
1. Los Sistemas de
Reparto y la Seguridad Social en El
Salvador
El antiguo sistema de
pensiones estaba administrado por el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y el
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Públicos (INPEP).
El ISSS fue creado en
1949 para dar cobertura en la rama de salud, y
en 1969 se incorporó el régimen de
pensiones para los riesgos de vejez, invalidez y
muerte (IVM), destinado a los trabajadores del
sector privado.
El INPEP inició
operaciones en 1975 uniformando los sistemas
especiales de pensiones del Estado, y para 1978
se incorporaron al mismo, los empleados
públicos docentes.
El diseño que
sustentaba los sistemas de pensiones del ISSS y
del INPEP en el régimen de IVM se conoce
como "sistema de reparto, de primas escalonadas,
con beneficios definidos".
Eran sistemas basados
en un contrato social intergeneracional, por
medio del cual los trabajadores activos
financiaban las pensiones de los jubilados,
renovando este acuerdo en el tiempo (el
trabajador activo mantenía la esperanza
de que al jubilarse, otros respondieran por su
pensión). Además definía
previamente los beneficios a los que
tenían derecho, al ocurrir alguna de las
contingencias de IVM, y por tanto era necesario
realizar cálculos periódicos para
ajustar las tasas de cotización de
acuerdo a escalas establecidas en la ley del
ISSS y del INPEP, para asegurar la
sustentabilidad financiera de las reservas.
Asimismo, la
administración se centraba en dichas
entidades públicas, con relativa
autonomía para su
gestión.
El principal problema
de los sistemas de reparto era que no
relacionaba los aportes que realizaban los
individuos con los beneficios que
recibían al ocurrir alguna de las
contingencias de IVM.
Esta debilidad fue
aprovechada por quienes, realizando el
mínimo de aportes requeridos,
obtenían las mayores pensiones posibles,
dándose una transferencia de recursos
desde los trabajadores de más bajos
ingresos y el Estado, hacia los trabajadores de
mayores ingresos, quienes estaban en condiciones
más ventajosas de comprender mejor las
leyes que normaban el funcionamiento del
sistema.
También
permitía que los sistemas se encontraran
en permanente presión política
para relajar las condiciones de otorgamiento de
pensiones (especialmente el caso del INPEP), lo
que se tradujo en inequidades internas,
aumentó la fragilidad financiera del
sistema y por tanto el riesgo de insolvencia
para los futuros pensionados.
La inestabilidad
económica generada en el período
del conflicto armado también
afectó la solvencia actuarial del
sistema: Generó una expansión del
sector informal de trabajadores, redujo los
niveles salariales, aumentó la
evasión de cotizaciones y se
deterioró el valor real de las reservas
técnicas a consecuencia del proceso
inflacionario y las restricciones legales de la
administración de las reservas,
alcanzando rendimientos inferiores a las tasas
de variación del nivel general de
precios.
Otro importante defecto
del diseño de estos sistemas es que no
era capaz de hacer frente a los cambios
demográficos de los nuevos tiempos.
El incremento en la
edad de la población o esperanza de vida
es reconocido como una tendencia
demográfica imperante tanto en
países desarrollados como en
países en desarrollo,
traduciéndose en mayores costos de
jubilación en los sistemas de reparto.
Para el sistema
consolidado ISSS-INPEP, en 1984 había
trece cotizantes activos por cada pensionado. En
1986 llegó a 10.9, reduciéndose a
8.9 en 1996 y según proyecciones
oficiales, sin tomar en consideración la
reforma al sistema previsional, en el año
2005 la relación hubiera alcanzado los
cuatro cotizantes activos por cada
pensionado.
Las diferentes tasas de
cotización existentes entre el ISSS,
INPEP régimen administrativo e INPEP
régimen docente, producían
diferencias tanto en los montos de aporte como
también en la obtención de
beneficios, y dado que el sistema no relacionaba
las cotizaciones y las pensiones, los resultados
distaban bastante de una justicia social
equitativa para todos.
Estas
fueron las principales razones que desembocaron
en el déficit actuarial del sistema.
Las reservas
técnicas del ISSS e INPEP eran
insuficientes para hacer frente a los
compromisos, producto de los derechos adquiridos
para con los actuales pensionados, y los
derechos en curso de adquisición para con
quienes se encontraban cotizando y
mantenían la esperanza de recibir su
pensión en el futuro. Las proyecciones
auguraban una inminente insolvencia en el
mediano plazo, y cualquier corrección al
sistema de reparto solo hubiera pospuesto ese
resultado.
Dadas todas las
debilidades que presentaban los sistemas de
reparto con beneficios definidos, la reforma al
sistema previsional se convirtió en una
necesidad que debía realizarse más
temprano que tarde. La mayoría de
países con sistemas de reparto en la
región se enfrentaron a los mismos
resultados y a la necesidad de reformar sus
sistemas previsionales.
2. El Nuevo Sistema
de Pensiones
Un sistema previsional
tiene como misión fundamental proveer una
remuneración suficiente a los pensionados
y generar mecanismos de solidaridad para quienes
no llenan los requisitos para cubrir sus
necesidades básicas.
Los sistemas de reparto
no eran capaces de cumplir dichos objetivos
eficaz y eficientemente, por lo cual El Salvador
realizó una reforma estructural del
sistema, que se materializa en la nueva Ley del
Sistema de Ahorro para Pensiones.
El nuevo sistema
posee las siguientes
características:
1.
Capitalización individual: Este sistema
está basado en cuentas individuales que
son propiedad de cada uno de los cotizantes y en
las cuales se van acumulando las cotizaciones y
la rentabilidad que generan. Esto permite
relacionar el esfuerzo de ahorro de cada
trabajador y los beneficios que recibirá
al pensionarse, de manera tal que cada persona
se hace responsable de su propio futuro.
También
establece un mecanismo de autocontrol, en donde
cada cotizante revisa si en su cuenta individual
aparecen las cotizaciones que su empleador le
descontó, dejando al descubierto
cualquier evasión de paso o irregularidad
que de otra manera sería difícil
descubrir. Permite además identificar al
sector de la población de menores
ingresos, que no es capaz de ahorrar lo
suficiente para financiarse una pensión
que cubra sus necesidades básicas,
permitiendo que el subsidio estatal sea enfocado
a quienes realmente lo necesitan.
2.
Administración Privada: El Estado otorga
la facultad de administración del sistema
a empresas privadas (AFP) que deben constituirse
como sociedades anónimas de giro
único, con un patrimonio mínimo de
operación que depende del número
de afiliados y tamaño del fondo que
administre y con contabilidades separadas del
Fondo de Pensiones.
3. Inversión de
los Fondos en el Mercado de Capitales: Los
recursos acumulados son administrados por las
AFP, que se encargan de invertirlos en
instrumentos financieros a través de la
Bolsa de Valores, con el objetivo exclusivo de
obtener la rentabilidad bajo ciertas condiciones
de liquidez, diversificación y
riesgo.
4. Rol subsidiario y
fiscalizador del Estado: El nuevo sistema otorga
un subsidio que garantiza una pensión
mínima para los afiliados de menores
ingresos que habiendo laborado por el tiempo
requerido, no lograren acumular la cantidad de
recursos que les permitan obtener una
pensión que cubra sus necesidades
básicas. Además fiscaliza el fiel
cumplimiento de las normativas legales que
regulan el funcionamiento del
sistema.
En América
Latina las reformas iniciaron en Chile, donde se
estableció el diseño de un nuevo
sistema de contribuciones definidas, que
introduce componentes de capitalización,
administración privada, inversión
en el mercado de capitales y un rol subsidiario
y regulador del Estado. De esta manera, Chile
(en 1981) sustituye el régimen de reparto
por uno de capitalización; en Perú
(en 1993) y Colombia (en 1994) los nuevos
sistemas de capitalización se crearon en
forma paralela y funcionan de manera separada de
capitalización se crearon en forma
paralela y funcionan de manera separada de los
regímenes existentes; Argentina (en 1994)
y Uruguay (en 1995) integraron ambos
regímenes existentes; Costa Rica (en
1996) se decidió por un sistema de
capitalización voluntario y, en
México y El Salvador (en 1997) se
sustituyó el régimen de reparto
por uno de capitalización.
