La mayoría de los economistas conviene ahora en que la calidad institucional constituye la clave para la prosperidad. Los países ricos son lugares en los que los inversores se sienten seguros de sus derechos de propiedad, prevalece el Estado de Derecho, los incentivos privados se combinan con los objetivos sociales, las políticas fiscal y monetaria tienen fundamentos sólidos, existe una seguridad social para paliar los riesgos y los ciudadanos disponen de libertades civiles y representación política. Los países pobres son aquellos en que esas disposiciones son inexistentes o deficientes.

Compárense Rusia y China. En Rusia, un inversor cuenta en principio con la protección plena de un régimen de derechos de propiedad privada cuyo cumplimiento impone un Poder Judicial independiente. En China no existe semejante protección, porque hasta época reciente la propiedad privada no estaba legalmente reconocida y el sistema judicial no es independiente.

Y, sin embargo, durante el período comprendido entre mediados y finales del decenio de 1990, los inversores dieron calificaciones mejores a China que a Rusia en materia de Estado de Derecho. Que los inversores se sintieran, evidentemente, mejor protegidos en China que en Rusia tal vez no sorprenda a quien haya observado la evolución del sistema jurídico de Rusia durante el último decenio, pero lo importante es el desfase entre las normas y la impresión que de ellas se tiene.

Para ser eficaz, un régimen jurídico que proteja los derechos de los inversores requiere un Poder Judicial independiente y no corrupto, con capacidad para imponer el cumplimiento de la ley. La creación de semejante poder es difícil y requiere tiempo. Por eso, la eficacia de una mejora de la protección de los derechos de propiedad mediante una refundición de la legislación nacional —cambiando los aspectos formales del medio institucional— es, naturalmente, incierta. Ésa parece haber sido la trampa en la que cayó durante un tiempo la transición de Rusia.

¿Cómo eludió China esa trampa? El mayor auge en inversión “privada” en China se produjo (al menos hasta mediados del decenio de 1990) en las empresas de pueblos y aldeas. Se trataba de empresas cuya propiedad correspondía a las administraciones locales. Los empresarios privados eran, de hecho, socios del gobierno.

En un sistema en el que no se puede confiar en los tribunales para la protección de los derechos de propiedad, permitir al gobierno disponer de derechos residuales en una empresa puede haber sido el segundo mejor mecanismo para evitar la expropiación. En esas circunstancias, la esperanza de obtener beneficios en el futuro puede imponer a la autoridad pública una disciplina más estricta que el miedo a la sanción legal. Los empresarios privados no se sintieron seguros porque se impidiera al gobierno expropiarlos, sino porque, al compartir éste los beneficios, no tenía interés en expropiarlos.

Ello ilustra un principio más amplio: no existe una forma única, independientemente del marco en que se produzca, de lograr resultados institucionales convenientes. China podía ofrecer una apariencia de protección eficaz de la propiedad privada, pese a la inexistencia de derechos reglamentarios. La experiencia rusa indica claramente que la opción substitutiva de la reforma legal no habría sido tan eficaz.

Podemos multiplicar los ejemplos. China, pongamos por caso, ofreció incentivos al mercado mediante una reforma económica en dos vías en lugar de una liberalización general, que es lo que se suele aconsejar. En la agricultura y la industria, no se logró la eficiencia en materia de precios aboliendo los cupos y las asignaciones planificadas, sino permitiendo a los productores comerciar con precios de mercado al margen. En el comercio internacional, no se logró la apertura reduciendo los obs-táculos a la importación, sino creando zonas económicas especiales con normas diferentes de las aplicadas a la producción interior.

Lo bueno es que todo lo que sabemos sobre el desarrollo económico indica que la transformación institucional en gran escala prácticamente nunca es un requisito previo para que arranque el crecimiento. Cierto es que la convergencia económica sostenida requiere, con el tiempo, instituciones de calidad, pero el arranque inicial del crecimiento se puede lograr con cambios mínimos en las disposiciones institucionales.

Recientemente, Ricardo Hausmann, Lant Pritchett y yo descubrimos y examinamos más de 80 episodios de aceleración del crecimiento —en los que la tasa de crecimiento de un país aumentó en un 2 por ciento o más durante al menos siete años— en el período a partir de 1950. La sorpresa no fue sólo que hubiera tantos casos, sino que la mayoría de ellos pareciera no guardar relación con las reformas económicas tradicionales, como, por ejemplo, la liberalización del comercio y de los precios. En la medida en que podemos descubrir factores desencadenantes del crecimiento, parecen relacionados con la suavización de las cortapisas que coartaban la actividad económica privada.

El secreto para los encargados de la formulación de políticas consiste en descubrir las cortapisas que obstaculizaban el crecimiento económico en el momento oportuno. En Corea del Sur, en 1961, la cortapisa mayor era el desfase entre el rendimiento privado y social de la inversión. En China, hacia 1978, la cortapisa era la falta de incentivos orientados hacia el mercado. En la India de 1980, era la hostilidad del gobierno para con el sector privado. En el Chile de 1983, era un tipo de cambio excesivamente alto.

Naturalmente, resulta más fácil determinar esas cortapisas a posteriori. Tenemos que crear un marco para el “diagnóstico del crecimiento”, que indique con precisión en qué casos incluso una reforma pequeña puede suponer un avance en gran escala.
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*Profesor de Economía Política en la Escuela John F. Kennedy de Administración del Estado, Universidad de Harvard.